十八屆三中全會(huì)指出，要賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，主要是指依法維護(hù)農(nóng)民的三大基本權(quán)利，一是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，二是集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)，三是宅基地用益物權(quán)。根據(jù)物權(quán)法規(guī)定，完整的所有權(quán)包括占有、使用、收益和處分權(quán)。目前法律規(guī)定農(nóng)民對(duì)承包地?fù)碛姓加小⑹褂�、收益�?quán)，而對(duì)宅基地只擁有占有和使用權(quán)，因?yàn)檎�基地是給農(nóng)民永久性自用的，不是搞經(jīng)營(yíng)的，所以沒(méi)有收益權(quán)。二者都少了處分權(quán)，因?yàn)橥恋厥羌�體的，個(gè)人不可以隨便處置。

根據(jù)三中全會(huì)精神，解決土地財(cái)產(chǎn)權(quán)有三個(gè)重要方面：一是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押、擔(dān)保，這就賦予了承包地新的權(quán)能，也可在一定程度上緩解農(nóng)民融資難的問(wèn)題。二是慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)，探索增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的渠道。三是建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。只有建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，土地資源才能得以合理有效配置；只有建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，才能讓農(nóng)民公平分享土地增值收益。

讓靜態(tài)的土地“流”起來(lái)，使沉睡的資源“活”起來(lái)，這是農(nóng)村土地制度變革的核心追求，努力拓展土地“流”與資源“活”的制度空間，是當(dāng)下和今后一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期需要不懈努力的重要領(lǐng)域。

農(nóng)用地兩大難題

一、確權(quán)、登記、頒證問(wèn)題

歷史上的土地魚(yú)鱗冊(cè)，是官府最大的檔案庫(kù)，農(nóng)民起義或改朝換代，攻下一座城，首先把土地檔案庫(kù)保護(hù)起來(lái)。這是他們收取農(nóng)業(yè)稅的憑據(jù)，沒(méi)有這個(gè)東西，新政權(quán)就無(wú)法存活。歷朝歷代都是以農(nóng)養(yǎng)政、以農(nóng)養(yǎng)國(guó)，我國(guó)農(nóng)業(yè)稅征收從公元前594年魯國(guó)初稅畝開(kāi)始到2006年結(jié)束恰好2600周年，我們結(jié)束了以農(nóng)養(yǎng)政時(shí)代，進(jìn)入以工養(yǎng)政、以商養(yǎng)政時(shí)代，取消了農(nóng)業(yè)稅，但土地是國(guó)家法律賦予農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而不是無(wú)償分配給農(nóng)民的福利待遇，必須用法律的形式保護(hù)。頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)和宅基地使用權(quán)證書(shū)是財(cái)產(chǎn)權(quán)利的體現(xiàn)，不頒發(fā)具有法律效力的證書(shū)，就體現(xiàn)不出財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。

早在2008年，中央有關(guān)部門(mén)即與世界銀行合作在安徽就此問(wèn)題開(kāi)展過(guò)試點(diǎn)研究。中央具體部署這項(xiàng)工作也已經(jīng)有好幾年了，但進(jìn)展并不快，主要在于這項(xiàng)工作對(duì)于基層干部來(lái)說(shuō)既復(fù)雜麻煩又耗時(shí)費(fèi)力；既不能顯政績(jī)，又要花費(fèi)巨大成本。據(jù)樣本調(diào)查，每戶(hù)約需成本15元－20元，按此計(jì)算，全國(guó)大約需要360億元，這是公益性行政開(kāi)支，應(yīng)由中央財(cái)政直接劃撥，不然，下面本來(lái)就沒(méi)有積極性，還要負(fù)擔(dān)經(jīng)費(fèi)，將很難在五年內(nèi)完成。

二、流轉(zhuǎn)問(wèn)題

為便于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，按市場(chǎng)規(guī)律實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，農(nóng)民承包地確權(quán)登記頒證可確權(quán)確地，也可確權(quán)不確地。但確權(quán)不確地應(yīng)征得農(nóng)民同意，很多農(nóng)民則不愿意這樣做。

而在具體的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，目前則主要存在以下突出難題：

在沒(méi)有做好確權(quán)登記頒證的前提下，一些地方先稀里糊涂流轉(zhuǎn)起來(lái)再說(shuō)，這將為以后發(fā)生土地糾紛埋下無(wú)法解決的隱患，打官司都沒(méi)有任何可供處理的憑據(jù)。

三中全會(huì)提出要“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押擔(dān)保，但金融部門(mén)對(duì)此多有疑慮，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，土地就押在銀行手里無(wú)法變現(xiàn)，成了包袱。

沒(méi)有農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的準(zhǔn)入條件限制，任誰(shuí)都來(lái)圈地，過(guò)快過(guò)急地推進(jìn)流轉(zhuǎn)，過(guò)度向企業(yè)集中，規(guī)模過(guò)大，不光效益會(huì)下降，且隨時(shí)都會(huì)發(fā)生來(lái)自自然、市場(chǎng)、金融等方面的風(fēng)險(xiǎn)，使之與農(nóng)戶(hù)的合同無(wú)法兌現(xiàn)。

非糧化現(xiàn)象嚴(yán)重，一些大戶(hù)圈占土地后，主要從事苗木、花卉、蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)，糧食安全問(wèn)題難以保障。

政策集束向大戶(hù)傾斜，小農(nóng)戶(hù)被邊緣化。我國(guó)2.3億承包土地的農(nóng)戶(hù)中，目前參與流轉(zhuǎn)的僅占20％左右。

一些地方以流轉(zhuǎn)比例和流轉(zhuǎn)規(guī)模論英雄，逼得基層干部采取多種方式誘導(dǎo)推進(jìn)，違背農(nóng)民真實(shí)意愿。

培育新型經(jīng)營(yíng)主體不以家庭經(jīng)營(yíng)為核心。不少地方只貪大求洋，把力量大都放在龍頭企業(yè)、專(zhuān)業(yè)大戶(hù)上，對(duì)規(guī)模較小的家庭經(jīng)營(yíng)興趣不大，這就偏離了農(nóng)業(yè)發(fā)展的軸心力量。

承包權(quán)抵押從一定意義上說(shuō)是物權(quán)性抵押，而經(jīng)流轉(zhuǎn)取得的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)抵押從一定意義上說(shuō)則是債權(quán)性抵押，物權(quán)性抵押和債權(quán)性抵押產(chǎn)生的后續(xù)效應(yīng)會(huì)有很多差別。比如債權(quán)性抵押物權(quán)利是否像物權(quán)性抵押物那樣明確清晰，處置是否方便，流入方和流出方在雙方權(quán)利擁有上認(rèn)識(shí)是否一致等。同時(shí)，主動(dòng)離地抵押和被動(dòng)失地抵押的農(nóng)民產(chǎn)生的后續(xù)效應(yīng)也大不相同，被動(dòng)失地者一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，生計(jì)將成為問(wèn)題。

農(nóng)村集體用地核心問(wèn)題

農(nóng)村集體用地主要包括三個(gè)方面：宅基地、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地及公益性用地。其中公益性用地目前可做的文章不多，主要是經(jīng)過(guò)撤點(diǎn)并校后有些學(xué)校閑置、撤并村莊后有些公房閑置、交通改道后有些道路廢用等是否可以探索改為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。除此之外，在宅基地和集體性建設(shè)用地領(lǐng)域之內(nèi)，目前都有一系列的問(wèn)題需要厘清。

一、宅基地

十八屆三中全會(huì)提出：“保障農(nóng)戶(hù)宅基地的用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)�探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入的渠道�！边@里面的學(xué)問(wèn)最大。

現(xiàn)行宅基地使用權(quán)的主要內(nèi)容是：集體所有，村民使用；一戶(hù)一宅，限制面積；福利分配，長(zhǎng)期使用；限制權(quán)能（即不得抵押、開(kāi)發(fā)），無(wú)償收回。但由于幾十年來(lái)政策不斷調(diào)整，實(shí)際執(zhí)行中亂象叢生。如搞試點(diǎn)，有諸多難題需要破解。歸納起來(lái)，主要有如下方面：

農(nóng)民宅基地問(wèn)題建國(guó)時(shí)的土地改革就遺留下一個(gè)尾巴，土改只改耕地，宅地誰(shuí)占誰(shuí)有，大小不一，一些地方一直延續(xù)至今。全國(guó)第二次農(nóng)業(yè)普查顯示，在22108萬(wàn)農(nóng)戶(hù)中，2006年末，擁有兩處住宅的1421萬(wàn)戶(hù)，占6.4％；三處以上的77萬(wàn)戶(hù)，占0.4％。2006年北京市郊某鎮(zhèn)調(diào)查，以超批、私建、亂建、新建不拆舊等方式超占面積占總宅基地面積的59％。這給宅基地頒證帶來(lái)難度，是承認(rèn)歷史，還是一律平分，在立法和執(zhí)法兩個(gè)環(huán)節(jié)上都需要完善。

農(nóng)民宅基地具有永久性的社會(huì)保障功能。一戶(hù)一宅，如果抵押出去就無(wú)房居住，“居者無(wú)其屋”就成了一個(gè)社會(huì)問(wèn)題。

宅地兩張皮。宅是私產(chǎn)，只有地面權(quán)；地是公產(chǎn)，擁有地底權(quán)；二者又無(wú)法分割，只轉(zhuǎn)宅不轉(zhuǎn)地?zé)o法實(shí)現(xiàn)。

轉(zhuǎn)讓給誰(shuí)。地是本集體經(jīng)濟(jì)組織的，只可轉(zhuǎn)讓給本組織成員，如轉(zhuǎn)讓給本組織以外的人就損害了本組織成員利益。

如果跨本集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓?zhuān)�這個(gè)“跨”的范圍是多大，是跨村，還是可以跨鄉(xiāng)、跨縣、跨市甚至跨省�！翱纭背鲆院�，受讓方要不要給集體組織交納土地占用補(bǔ)償款，不然他就無(wú)權(quán)享有使用權(quán)。

既然可以“跨”，可不可以跨越城與鄉(xiāng)的戶(hù)籍壁壘，市民可不可以下鄉(xiāng)參與轉(zhuǎn)讓。一旦市民可以下鄉(xiāng)參與，一些城里有錢(qián)人勢(shì)必大舉介入，這將帶來(lái)“富人通吃”的巨大社會(huì)問(wèn)題。

既然可抵押、擔(dān)保，經(jīng)濟(jì)學(xué)的常識(shí)告訴我們，抵押、擔(dān)保都是以“標(biāo)的物的可交易”為前提的，不能交易，標(biāo)的物就砸在了另一方手里。如果不能交易，抵押、擔(dān)保就違背了經(jīng)濟(jì)學(xué)常識(shí)。

既然可以“轉(zhuǎn)讓”，轉(zhuǎn)讓是不是有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)�如果有償轉(zhuǎn)讓就是一種“交易”、一種買(mǎi)賣(mài)，與宅基地不能買(mǎi)賣(mài)的法律不相一致。

既然城里人的房產(chǎn)有70年的產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓的房產(chǎn)是否也應(yīng)有個(gè)時(shí)間限制。轉(zhuǎn)讓如果也成了永久性的使用權(quán)，這就有失公平。

法律規(guī)定農(nóng)民一戶(hù)一宅，占兩宅即不合法，如按現(xiàn)行法律即使有人轉(zhuǎn)讓?zhuān)�也沒(méi)有人能接收。

流轉(zhuǎn)不等于買(mǎi)賣(mài)，它可以有多種方式，如入股、租賃、合作開(kāi)發(fā)等，但它一定包括買(mǎi)賣(mài)，流轉(zhuǎn)是種概念，買(mǎi)賣(mài)是屬概念，不能用種概念否定屬概念。例如我們可以說(shuō)坐車(chē)不等于坐汽車(chē)，但不能說(shuō)坐車(chē)不包括坐汽車(chē)，因?yàn)樽�汽�?chē)也是坐車(chē)的一種。國(guó)外要么說(shuō)買(mǎi)賣(mài)（交易），要么說(shuō)租賃，要么說(shuō)入股，含義清楚，而我們說(shuō)流轉(zhuǎn)就是為了回避“買(mǎi)賣(mài)”這個(gè)詞，而現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)中最重要的權(quán)利是交易權(quán)，沒(méi)有交易權(quán)的產(chǎn)權(quán)就缺失了財(cái)產(chǎn)權(quán)最重要的方面。比如說(shuō)你的房子值多少億，但是不能交易，只有使用價(jià)值而沒(méi)有市場(chǎng)價(jià)值，那就等于一分錢(qián)不值。

城里人買(mǎi)房擁有70年產(chǎn)權(quán)，可以交易。地雖然是國(guó)家的，但房子的買(mǎi)賣(mài)，實(shí)際上也變相進(jìn)行了土地買(mǎi)賣(mài)。城里人不擁有土地但實(shí)際已擁有土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民擁有土地，但土地及房屋無(wú)法交易，這個(gè)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)是空置的。這一城鄉(xiāng)之間的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)悖論如何化解，值得研究。

宅基地可以抵押擔(dān)保，只是專(zhuān)家和農(nóng)民的一廂情愿，在現(xiàn)行體制下，作為金融部門(mén)對(duì)此基本是沒(méi)有興趣的。一是標(biāo)的物的評(píng)價(jià)難；二是一旦農(nóng)民違約，金融部門(mén)拿到這個(gè)“燙手的山芋”無(wú)法脫手，不能買(mǎi)賣(mài)，即使能買(mǎi)賣(mài)，城郊的好辦，誰(shuí)又對(duì)窮鄉(xiāng)僻壤的農(nóng)房感興趣呢？

宅基地眼下唯一可以流轉(zhuǎn)的出路，就是進(jìn)城農(nóng)民自愿放棄，由政府出資補(bǔ)助其在城市購(gòu)房的合理資費(fèi)。交出的宅基地可留在原集體經(jīng)濟(jì)組織，也可由政府調(diào)整為城市建設(shè)用地，但如拿到城市使用，政府應(yīng)給集體經(jīng)濟(jì)組織以合理補(bǔ)償。兩頭給錢(qián)這可是個(gè)劃不來(lái)的買(mǎi)賣(mài)，地方政府未必有積極性。

既然實(shí)施住房財(cái)產(chǎn)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)，可否試行劃斷時(shí)間，今后所有宅基地一律不再無(wú)償取得，以體現(xiàn)有償轉(zhuǎn)讓的公平性，但這需要頂層設(shè)計(jì)出大政策。

由此可見(jiàn)，在農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓等領(lǐng)域都存在著一系列的問(wèn)題，需要審慎、細(xì)致、深入、廣泛地探索研究。

二、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地

這里的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要指過(guò)去鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。全會(huì)《決定》指出：“在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)�！边@是縮小征地范圍、完善補(bǔ)償機(jī)制的突破性舉措。全會(huì)同時(shí)要求，“建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。”這是推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

上述這些舉措要想實(shí)際操作起來(lái)，還有很多難題需要破解：

“符合規(guī)劃”指的是哪一種規(guī)劃，是主功能區(qū)規(guī)劃，還是城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃，還是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，而且這幾種規(guī)劃哪個(gè)是上位法，誰(shuí)管誰(shuí)，另外符合規(guī)劃是符合國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)哪一級(jí)的規(guī)劃，目前都不清楚，都需要作出明確規(guī)定。

如按同地同價(jià)征收，一是誰(shuí)定價(jià)，市場(chǎng)定還是政府定（美國(guó)的合理價(jià)格是不超過(guò)周邊歷史上的最高價(jià)就叫合理價(jià)格）。二是區(qū)分公益性的還是非公益性的，同一地塊按公益性的補(bǔ)償就低，非公益性的就高，巨大的利益差別相鄰之間一旦互相攀比，將無(wú)法實(shí)施。

如按同地同權(quán)征收，鄉(xiāng)企用地對(duì)應(yīng)的應(yīng)是城市國(guó)有土地中的工業(yè)用地。由于環(huán)保等原因，過(guò)去分散的鄉(xiāng)企不再適合搞工業(yè)開(kāi)發(fā)，但如果將分散的鄉(xiāng)企集中到一個(gè)園區(qū)，這樣可以同權(quán)，但這顯然不是一些人希望的。他們希望的是和城市商業(yè)用地同權(quán)，而即便在城市，工業(yè)與商業(yè)用地也存在巨大權(quán)利差異。

農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)企用地，一直沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，也沒(méi)有比例限制，這個(gè)口子一開(kāi)，鄉(xiāng)企占地多的地方會(huì)馬上暴富，而本來(lái)鄉(xiāng)企就不發(fā)達(dá)的窮地方會(huì)更窮。

全會(huì)就此問(wèn)題指出，“推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”，“完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”。這主要是為解決征地補(bǔ)償不公問(wèn)題和農(nóng)民貸款難問(wèn)題。過(guò)去補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按原用途補(bǔ)償，不超過(guò)前三年產(chǎn)出的30倍。按這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民每畝只能得2萬(wàn)－3萬(wàn)元，且農(nóng)民的住房和城里人的房產(chǎn)不一樣，叫地上附著物。

“平等交換”就是按市場(chǎng)定價(jià)，房屋拆遷也應(yīng)按房屋的市場(chǎng)實(shí)際價(jià)格予以補(bǔ)償，不能按所謂地上附著物補(bǔ)償。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市轉(zhuǎn)為社會(huì)使用時(shí)，其集體所有的性質(zhì)不變，農(nóng)民可繼續(xù)享有增值收益，也可用留地安置、區(qū)段征收的辦法，保障農(nóng)民的增值收益。顯然，“平等交換”和“均衡配置”兩個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是大有文章可做的，需要廣泛深入地實(shí)踐探索。

綜上所述，農(nóng)村土地制度變革是社會(huì)最敏感的神經(jīng)，也是一個(gè)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程。要真正解決農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不完善問(wèn)題，宅基地權(quán)益缺乏制度規(guī)范問(wèn)題，征地過(guò)寬、補(bǔ)償偏低問(wèn)題，土地收益分配偏向城市和非農(nóng)部門(mén)這四大問(wèn)題，是一個(gè)長(zhǎng)期漸進(jìn)的過(guò)程，不可倉(cāng)促行事，需要審慎對(duì)待。土地政策收放之間的巨大效應(yīng)和高度敏感性提醒我們，任何變動(dòng)都要慎之又慎，處置稍有不當(dāng)，都將產(chǎn)生難以估量的影響。

總之，“土地流轉(zhuǎn)”核心問(wèn)題就是要把握好“向哪兒轉(zhuǎn)”“流給誰(shuí)”的問(wèn)題�！跋蚰膬恨D(zhuǎn)”，就是必須嚴(yán)把用途管制問(wèn)題。“流給誰(shuí)”，就是誰(shuí)有權(quán)經(jīng)營(yíng)或使用問(wèn)題。承包地、宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地都存在“流給誰(shuí)”的問(wèn)題，只要解決好了這兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，其他問(wèn)題大都不難按市場(chǎng)規(guī)律化解。

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